Dypdykk: COP23 - ambisjonskampen som ble omkamp

Fra COP23 i Bonn. Foto: Dan Belusa, 92-gruppen.

Dypdykk: COP23 - ambisjonskampen som ble omkamp

FNs klimatoppmøte COP23 i Bonn ble lørdag morgen avsluttet på overtid. I de to uker lange forhandlingene var det ikke Trump og USAs rolle som ble den store utfordringen, men mistillit mellom rike land og utviklingsland. Skal vi nå Parisavtalens mål må dette snus til neste klimatoppmøte i Polen 2018. 

De siste ukenes klimatoppmøte i Bonn hadde to hovedoppgaver:


  1. Å utvikle en prosess for å øke ambisjonene om klimagasskutt til 2030, for å få dem i tråd med Parisavtalens mål om å stanse global oppvarming ved 1,5-2 grader, den såkalte Talanoadialogen;

  2. Å lage reglene for gjennomføring - for hva som skal rapporteres og telles som klimagasskutt, tilpasning og klimafinansiering.


Selv om det ble fremdrift på begge områder, var møtet sterkt preget av omkamper, mistillit og nye oppgaver. Denne trenden må snus før neste klimatoppmøte i Polen 2018 da alt må falle på plass. Med store klimarelaterte humanitære katastrofer som et bakteppe, kom utviklingsland til COP23 med et massivt politisk trykk på å få tap og skade knyttet til klimaendringer høyere på dagsorden. De stilte også krav om økt og forutsigbar finansiering, både til utslippskutt, tilpasning og tap og skade. I tillegg krevde utviklingslandene mer fokus på at målene om kutt til 2020 skulle oppfylles. Disse målene kommer fra Kyotoprotokollen, er i-landenes ansvar og mål der mange, også Norge, ligger langt etter.


Les en kortere oppsummering av COP23 her: Oppsummering: COP23 - To skritt frem og ett tilbake.


Trump og USAs rolle
Det siste året har media fokusert mye på Trump og USAs forhold til Parisavtalen, og mulighetene for om avtalen kan oppfylles hvis de trekker seg. USA var til stede på COP23 og blokkerte stort sett ikke forhandlingene, slik mange fryktet, men deltok med posisjoner som de lenge har hatt i forhandlingene. Hittil har verdens land uttrykt en tydelig tilslutning til Parisavtalen etter USA meddelte at de ville trekke seg. Og de to siste som ikke hadde signert avtalen, Syria og Nicaragua, vil nå gjøre det. Den store utfordringen på COP23 var altså ikke USAs rolle, men mistillit mellom rike land og utviklingsland, som blokkerte fremgang for å komme videre og få høynet ambisjonene på en rekke viktige områder.

Økte ambisjoner og gjennomføring av utslippskutt
Parisavtalen har et felles mål om å stanse klimaendringen ved 2 grader, og helst ved 1,5 grader. For å oppnå dette skal alle land melde inn nasjonale mål om kutt til år 2030. Disse skal være så ambisiøse som mulig i forhold til landets kapasitet. Ifølge FN dekker de målene som nå er meldt inn kun en tredjedel av de nødvendige globale kuttene, og derfor har Parisavtalen en rekke ambisjonsmekanismer som skal forbedre målene.

En av ambisjonsmekanismene er en såkalt “fasilitativ dialog” som i 2018 skal vurdere den kollektive innsatsen opp mot Parisavtalens mål, og danne politisk trykk for å melde inn mer ambisiøse nasjonale mål innen år 2020. Fiji - som var vertsland for COP23 – har døpt denne til Talanoadialogen. Talanoa er et ord som beskriver en inkluderende og transparent dialogprosess der man deler historier, utvikler empati med andre, og tar kloke avgjørelser for fellesskapet. I Talanoadialoger deler man idéer, kunnskap og erfaring gjennom historiefortelling, og COP23 skulle utvikle opplegget for Talanoadialogen. Men arbeidet med dette bremset opp da utviklingsland med de store utviklingslandene som Kina, Indiai spissen kom med krav om at de nasjonale målene om utslippskutt som skal gjennomføres allerede til 2020 også måtte opp på agendaen til COP23, og få en større plass på klimatoppmøtene fremover. Dette er altså mål fra Kyotoprotokollen, og som kun gjelder rike land.

Gruppen av likesinnede utviklingsland pekte på at de ikke vil ha tillit i forhandlingene om mål for 2030, som alle skal gjennomføre, hvis ikke målene for 2020 blir gjennomført. De rike landene mente på sin side at dette  allerede er dekket i forhandlingene, fremfor alt i den såkalte handlingsagendaen som skal vise fram gode klimainitiativer både fra stater, privat sektor, og sivilsamfunn. Det er også en frykt for at et større fokus på kutt til 2020 kan spise av den dyrebare forhandlingstiden og mulighetene for å få en god Talanoadialog, høyere ambisjoner om kutt fra alle til 2030, og å få på plass et regelverk for gjennomføring av Parisavtalen.

Etter lange forhandlinger fikk et kompromiss tilslutning fra alle. Dette innebærer blant annet økt rapportering på gjennomføring av målene til 2020, og evalueringer i 2018 og 2019 som skal se på utslippsreduksjoner, finansiering, og nevnte handlingsagenda. Målene til 2020 skal også være et «element» i Talanoadialogen, uten at dette er videre spesifisert. Under møtet opplyste EU at de vil ratifisere Kyoto 2 innen desember. Talanoadialogen har fått et veikart som vil gå gjennom hele året med oppsummeringer underveis, det legges opp for en åpen og bred prosess, og FNs klimapanels 1,5 graders-rapport får en sentral plass.

Flom på Fiji (Foto: Fijianske myndigheter)Fiji, vertsland for COP23, ble i 2016 rammet av orkanen Winston. Foto: Fijianske myndigheter.

I forhandlingene om regelverket for rapportering av utslippskutt var det enda vanskeligere å komme noen vei. Dette siden gruppen av likesinnede utviklingsland – som til stor del består av mellominntektsland som Kina, India, Saudi-Arabia og Iran – ønsker et todelt rapporteringssystem med forskjellige krav til utviklingsland og rike land. Dette er en oppdeling som ble brukt i Kyotoprotokollen som ikke er blitt videreført i Parisavtalen. Parisavtalen sier at rapporteringen skal være differensiert i forhold til lands kapasitet, som innebærer at der det er naturlig, skal de minst utviklede landene ha forskjellige krav fra mellominntektsland. Diskusjonen låste seg i dette spørsmålet om struktur, og kom aldri til noen substans på hva en differensiering faktisk vil innebære.

Mange utviklingsland vil dessuten at regelverket for utslippsreduksjoner også skal gjelde støtte og klimatilpasning. Men rike land som Canada og Australia henviser til at Parisavtalen sier at den kun skal omfatte utslippsreduksjoner og at dette må bli ferdig først, slik at implementeringen raskt kan begynne. Dette betyr at det vil være en stor utfordring å få forhandlingene å bevege på seg for å få regelverket på plass under COP24 neste år, slik at den nødvendige gjennomføringen kan komme i gang.

Massive behov for midler til tilpasning og tap og skade
I løpet av 2017 har verden vært vitne til utallige klimarelaterte katastrofer. I sommer var 20 millioner mennesker avhengige av akutt nødhjelp for å overleve en tørke i Øst- og Nord-Afrika. Dette ble omtalt som den verste humanitære katastrofen i FNs historie. Tidligere i år opplevde Sørøst-Asia en flom som rammet 40 millioner mennesker, og tredjedel av Bangladesh lå under vann. Dette er kun noen av eksemplene. Land som Sierra Leone, Kongo, Haiti, Nepal og India opplevde også store utfordringer knyttet til klimaendringer i 2017. Vi har også sett ødeleggende ekstremvær i Karibien, USA, Australia og Sør-Europa.

Med et slikt år bak seg kom utviklingsland til COP23 med et massivt politisk trykk for å få tap og skade som et permanent punkt på klimatoppmøtenes dagsorden, og for å få finansiering til å håndtere det. Tap og skade har fått en egen artikkel i Parisavtalen (8), men er blitt redusert til å håndteres i en ekspertkomite som møtes to ganger per år under den såkalte Warszawamekanismen for tap og skade. Komiteen har ekstremt lite ressurser, og klarer ikke å dekke alle de områder som kreves for å håndtere utfordringene knyttet til tap og skade. Det finnes heller ingen finansiering knyttet til dette.

Nå ønsker utviklingsland, med de minst utviklede landene i spissen, at håndtering av  tap og skade knyttet til klimaendringer blir et permanent punkt i forhandlingene. Tap og skade rammer fremfor alt fattige land, og er fremfor alt forårsaket av de rike landenes utslipp. Utviklingslandene krevde  derfor nå at dette må håndteres på lik linje med andre forhandlingsspor. Dette førte med seg lange og intense forhandlinger, som kun resulterte i at det skal holdes en ekspertdialog om tema på mellomforhandlingene i Bonn i mai (SBI48).

Klima- og miljøminister Vidar Helgesen møter norske organisasjonerKlima- og miljøminister Vidar Helgesen møter norske organisasjoner

Tilpasningsfondet
En annen viktig strid på COP23 stod om Tilpasningsfondet. Dette er et fond for tilpasningsarbeid som har bred støtte fra utviklingsland og NGOer verden over, et fond som virkelig når ut til de aller fattigste. Mange prosjekter står i kø for å få midler til tilpasning, men fondet mangler midler. Fondet har tidligere blitt finansiert fra prosjekter under Kyotoprotokollen som nå utgår. Derfor har det vært veldig viktig for utviklingsland at fondet nå får tjene Parisavtalen, og etter store kamper på det forrige klimatoppmøtet i Marrakech, ble man enige om en tekst som sier at fondet bør tjene Parisavtalen. Beslutningen at den skal gjøre det gjenstår dog, og for utviklingsland med desperate behov var det viktig at det kom en beslutning om dette på COP23, slik at finansieringen til fondet gjennom Parisavtalen kan operasjonaliseres.

Rike land, inklusive Norge, ønsket å vente med denne beslutningen til neste klimatoppmøte, for først å skape klarhet i tekniske detaljer om overgangen mellom Kyotoavtalen og Parisavtalen. Disse mener utviklingsland at man kan avklare senere, og mange ser på motstanden mot en rask beslutning på tilpasningsfondet som et forhandlingskort som man ønsker å holde på i bytte mot andre krav på neste klimatoppmøte. Dette er et stort spørsmål om et relativt lite men viktig fond, og noe som dessverre skaper stor mistillit fra utviklingsland. Tyskland og Sverige gikk ut og lovet finansiering til fondet uansett beslutning. Dette er et viktig tiltak som Norge også burde følge, særlig med tanke på at kun 9% av Norges klimafinansiering gått til tilpasning mellom 2011-2016 - til tross for at Parisavtalen sier at finansieringen skal være balansert mellom tilpasning og utslippskutt. Natt til lørdag ble det enighet om å styrke språket rundt at fondet skal tjene Parisavtalen, men at en endelig beslutning først skal fattes på COP24 etter at institusjonelle og styringsmessige forhold er nærmere avklart.

Les ForUMs innspill til Tilpasningsfondet her.

Klimafinansiering
Et spørsmål som uventet seilet opp og ble sentralt den andre forhandlingsuken var at rike land på en toårsbasis skal oppgi hvilken klimafinansiering de vil bidra med. Klimafinansiering fra rike land er avgjørende for at fattige land skal få gjennomført sine nasjonale mål om utslippskutt og tilpasningstiltak, og mange mål i Parisavtalen avhenger av dette. For å skape forutsigbarhet til å sette i gang tiltak sier Parisavtalen at rike land skal gi kvalitativ og kvantitativ informasjon om hva de vil bidra med på en toårsbasis (artikkel 9.5).

På COP23 ble det et stort spørsmål om hvordan dette skal skje. Mange rike land, inklusive Norge, mener at det er helt umulig å gjennomføre siden de kun har budsjetter fra sine parlament et år om gangen. Likevel har de signert dette i Parisavtalen, og i skrivende stund er utgangen fortsatt uklar.

Forhandlingene om reglene for rapportering av klimafinansiering er et annet viktig spørsmål. Dette vil avgjøre det faktiske nivået på klimafinansieringen, og ble forhandlet nå på COP23. Mens Norge kun rapporterer gavedelen av klimafinansiering, er det mange land som rapporterer for eksempel markedslån og eksportkreditter, noe mange fattige land med de største behovene for tiltak aldri vil få tilgang til. Dessuten er det sjelden som tilpasningstiltak vil bli kortsiktig lønnsomme. Hvilke typer finansiering som skal telles er derfor et viktig spørsmål.

I tillegg teller ulike land klimarelevansen i et prosjekts budsjett på veldig forskjellige måter. Mens noen land kun teller den prosenten av et bistandsprosjekt som er klimarelevant som klimafinansiering, hører Norge til en liten gruppe land som teller prosjekter som 100% klimafinansiering, selv om det kun er en liten del som er klimarelevant. En stor gruppe land som synes det innebærer for mye jobb å regne ut prosenten klimarelevans setter et konsekvent et tall på mellom 30-50% når prosjekt ikke har klima som hovedforemål. Hadde Norge telt 50%, hadde vi hatt 620 millioner mindre i klimafinansiering hvert år. 

Dette, sammen med andre viktige spørsmål som åpenhet rundt rapporteringen på prosjektnivå, informasjon om hvor mye som går til utslippskutt, tilpasning, og de minst utviklede landene, er avgjørende å få et felles og rettferdig system som kan oppfylle målene i Parisavtalen. I den uformelle teksten som ble resultatet fra COP23 er alle gode og viktige elementer fortsatt dekket om rapportering av klimafinansiering. Om dette overlever til formell tekst på COP24 i Polen gjenstår dog å se.

Les mer om hvordan Norge overrapporterer sin klimafinansiering i ForUM, Kirkens Nødhjelp, WWF Verdens Naturfond og Regnskogfondets rapport her.

ForUMs Kristina Fröberg under lansering av rapporten "Counting what Counts" under COP23ForUMs Kristina Fröberg innledet under lansering av rapporten "Counting What Counts" under COP23

Veien videre mot COP24 i Polen
For å komme igang med den raske implementering av Parisavtalen som er nødvendig for å nå avtalens mål, er det avgjørende at beslutninger tas om hele regelverket for gjennomføring på COP24 i Polen neste år. Dette er fortsatt innenfor rekkevidde, og et godt regelverk kan komme på plass. Men en det vil kreve at både rike land og gruppen av likesinnede utviklingsland – som stort sett består av mellominntektsland som Kina, India, Saudi-Arabia og Iran – er beredt å gi mer enn de var på COP23 i Bonn. Forutsigbar og økt økonomisk støtte som telles på en hensiktsmessig måte må på bordet fra rike land, og tilpasning og tap og skade må få høyere prioritet. Samtidig må noen land gi slipp på en gammel todeling av verden som ikke lenger er rettferdig eller hensiktsmessig når alle land skal bidra etter største mulige kapasitet. La oss håpe på at Talanoadialogen neste år lever opp til sitt navn og skaper vilje til dette, og får ambisjonene på linje med Parisavtalens mål.


Kontakt:


photo of Kristina Fröberg

Kristina Fröberg

Senior Adviser
Kontaktperson for: Climate Change, Environment
+47 940 12 891

Dette var positivt under forhandlingene

Amerikanske byer og delstater har vært synlige og tydelige på at de både fortsetter og forsterker klimainnsatsen. Flere andre byer fra hele verden har også kommet med nye initiativer og forpliktelser under forhandlingene.

Utviklingsland satte et press på rike land om å bidra til tap og skader forårsaket av klimaforandringer.

Det ble enighet om etablering av egen plattform for urfolk som skal styrke kunnskapen, teknologien og innsatsen til urfolk i deres møte med klimaendringene, og som gir dem en tydelig stemme og anerkjennelse.

Det ble vedtatt en handlingsplan for likestilling.

Utviklingsland satte fokus på at tidligere mål om utslippskutt til 2020 faktisk må gjennomføres, og fikk dette høyere opp på agendaen.

I forhandlingene om hva som skal telles som klimafinansiering ligger det fortsatt mange viktige forslag på bordet. Hva som telles vil avgjøre det faktiske nivået, og med dagens rapporteringssystem overrapporteres verdens samlede klimafinansiering. 

Dette var negativt under forhandlingene

Det ble ingen endelig beslutning om at Tilpasningsfondet - som er et viktig verktøy for tilpasning for fattige mennesker - skal få tjene Parisavtalen.

Rike land vegrer seg for å operasjonalisere artikkel 9.5 i Parisavtalen som sier at de på toårsbasis skal gi kvalitativ og kvantitativ informasjon om hvilken klimafinansiering de vil bidra med.

Forhandlingene om regelverket for å telle utslippskutt stoppet opp på grunn av at noen land ikke vil gi slipp på en gammel todeling av verden. Denne todelingen er ikke lenger rettferdig eller hensiktsmessig nå som alle land skal bidra etter kapasitet.

Behovene for og krav om økte tiltak mot tap og skade ble kun møtt med en ekspertdialog på tema 2018.